El falso dilema de las consultas populares en Colombia

The False Dilemma of Popular Consultations in Colombia

Artículo original en La Silla Vacía http://lasillavacia.com/silla-llena/red-verde/historia/el-falso-dilema-de-las-consultas-populares-64228

Por: Juana Marina Hofman Quintero

La pregunta no es cómo restringimos el derecho a la participación, ni el absurdo de pensar que las comunidades decidirán si quieren o no alumbrado público. El centro de la discusión es saber por qué se están presentando estas dinámicas.

Las consultas populares han dado mucho que hablar, por un lado, se han reproducido en medio de un afán incansable de los territorios de contener los proyectos extractivos y de hacerse oír, y de otra, han originado un profundo temor en el sector minero, quienes, aludiendo a la seguridad jurídica, buscan argumentos para restringir el derecho a la participación.

Hoy en el país tenemos nueve consultas populares en firme, 7 suspendidas por falta de presupuesto, nueve demandadas por acciones de tutela, dos que esperan decisión del Consejo de Estado y una archivada y muchas más en proceso de gestación.

Ahora bien, la pregunta no es cómo restringimos el derecho de la participación, el cual es un derecho fundamental que no puede ser restringido, ni el absurdo de pensar que las comunidades decidirán si quieren o no alumbrado público. El centro de la discusión es saber por qué se están presentando estas dinámicas, y es en esto donde quiero centrarme.

Para entender el fenómeno es necesario estudiar varios conceptos que anteceden a la coyuntura, conceptos que inciden de manera directa en la planificación del suelo y en la preservación de los recursos naturales.

Es por esto que en el presente artículo me referiré a la planificación ambiental del territorio como el elemento fundante del ordenamiento, que por ser fallido en nuestros territorios y reemplazado con la urgencia de las actividades extractivas, ha ocasionado un afán de protección en las comunidades y entidades territoriales locales a sus ecosistemas.

Existen numerosas definiciones de la planeación ambiental y del manejo de recursos naturales dentro de la literatura. Como señala la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, la planeación ambiental es un campo de estudio que desde 1970 se ha ocupado de la administración colectiva de los recursos naturales de una sociedad determinada, es decir, de una administración participativa, palabra que hoy parece generar más miedos que certezas.

El objetivo de la planeación ambiental es entonces integrar la planeación del sector público con la problemática ambiental proporcionando un marco de trabajo que facilite la toma de decisiones a fin de garantizar el desarrollo sostenible. Por tanto, cuando hablamos de planeación ambiental nos referimos al proceso de facilitar la toma de decisiones para llevar a cabo el desarrollo del territorio considerando factores ambientales, sociales, políticos, económicos y de gobernabilidad, proporcionando así un marco holístico para lograr resultados sostenibles. Contrario a como lo hemos entendido.

Otros autores como Negrete y Bocco, autores del Sur Global, sostienen además que la planeación ecológica (que es otra forma de denominar a la PA) es un instrumento de política ambiental diseñado para caracterizar, diagnosticar y proponer diferentes alternativas de aprovechamiento de la tierra y de los recursos naturales de acuerdo con los habitantes del territorio. Consideran a la PA como un instrumento de desarrollo regional que tiene su pilar en procesos de participación ciudadana.

Ahora bien, en Colombia los numerales 12 y 14 del artículo 1º de la Ley 99 de 1993, establecen que el manejo ambiental del país, tal como lo menciona la Constitución Política, será descentralizado, democrático y participativo. Así mismo, establece que las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planificación económica, social y física.

De otra parte, para entender el concepto de planeación ambiental del territorio es necesario abarcar los determinantes de superior jerarquía del ordenamiento territorial contenido en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, la cual menciona que aquellas normas dirigidas a las conservación y protección del ambiente y prevención de amenazas y riesgos naturales; aquellas dirigidas a la conservación del patrimonio cultural; aquellas que versen sobre localización de infraestructuras básicas y sobre temas Metropolitanos, serán tratas como determinantes de superior jerarquía que predeterminarán las fases de alistamiento, diagnóstico, formulación, adopción e implementación de los instrumentos de planificación local y regional, es así como los Municipios deben obedecer a estas determinantes al momento de revisar, modificar o actualizar sus POT.

Es decir que dichas disposiciones consideradas como determinantes deben ser respetadas por los instrumentos y posteriores regulaciones que se den en el territorio.

Partiendo de lo anterior, se entiende que aquellas normas dirigidas a la conservación y protección del ambiente y prevención de amenazas y riesgos naturales son regulaciones que determinan los POT. Es por esto, que cuando nos referimos a las determinantes ambientales nos referimos a las normas de superior jerarquía que deben ser tenidas en cuenta por los Municipios y Distritos de manera previa y durante la elaboración y adopción de los POT, para así ser armonizados dichos instrumentos con éstas determinantes.

Ahora bien, la realidad diverge de lo explicado. La planificación ambiental en los territorios colombianos se ha desarrollado como una subcategoría en el proceso de planeación minera a través de la licencia ambiental y con una ausencia descarada de participación, el Estudio de Impacto Ambiental y los títulos mineros. No hay pasos o instrumentos previos para proteger, ni para identificar las características ecológicas en el ecosistema, hasta que la empresa solicita una licencia ambiental e incorpora los posibles daños y estrategias de mitigación ambiental.

En algunas áreas estratégicas y frágiles, como los parques nacionales o regionales, existen instrumentos especiales que permiten la protección de estos ecosistemas, pero incluso en esos territorios, la implementación de planes de manejo hídrico u otras estrategias que figuran en la legislación nacional no son implementadas.

En cuanto a la mega minería, a pesar de la existencia de un marco constitucional, legal y reglamentario relacionado con la planeación y la gestión ambiental de los recursos naturales, existe un vacío en su implementación, el cual permite que los títulos mineros y las herramientas de gestión administrativa como las licencias y los permisos ambientales, terminen ordenando el territorio. Ante esto, la erupción de las consultas populares se entiende entonces como una consecuencia lógica a la falta de participación en los proyectos extractivos, los cuales han reconfigurado y planificado los territorios desde hace más de dos décadas.

En teoría la Planeación Ambiental es un concepto que precede a la planeación del uso del suelo y por ende la determinación de las actividades económicas que en él se pueden o no desarrollar, pero en Colombia la realidad es que las lógicas de los suelos no obedecen a la planeación ni a las directrices ambientales. Por el contrario, obedecen a intereses sectoriales y o políticas nacionales que no tienen en cuenta los intereses, necesidades y costumbres locales.

Es importante hacer hincapié en las diferencias que existen entre los mecanismos de la planeación ambiental y del ordenamiento territorial, de una parte, y el otorgamiento de licencias ambientales y títulos mineros, de otra. En los primeros, la participación es obligatoria en mucha de sus etapas, ya que se basa en la autonomía local y en el principio de cercanía para que sean válidos, mientras que en la titulación o en la etapa de licenciamiento la participación es meramente consultiva y no determinante.

El problema

La Planeación Ambiental en Colombia funciona como un concepto conflictivo entre el modelo extractivista que el Gobierno colombiano quiere implementar y el deber de protección ambiental. En las leyes y reglamentos nacionales el desarrollo sostenible y la defensa de los ecosistemas naturales son principios básicos para Colombia, pero la proliferación de los derechos mineros, y con ellos de las actividades mineras, entran en conflicto con esos principios.

La falta de implementación de la planeación ambiental en territorios con proyectos mineros en Colombia ha llevado a la proliferación de derechos mineros y licencias ambientales, tal como se ha mencionado. Estos instrumentos permiten el desarrollo de actividades mineras en ecosistemas frágiles, causando daños ambientales y sociales irreparables para responder al modelo económico extractivista del Gobierno, y sin incorporar la participación como elemento determinante. La licencia ambiental debe ser un instrumento de protección ambiental, no la carta blanca de planeación ambiental que es hoy.

En conclusión, la planeación ambiental en los territorios mineros en Colombia funciona de forma centralizada; sin real y efectiva participación; mediante derechos mineros y licencia ambiental en lugar de políticas ambientales; con información técnica insuficiente y sin políticas o instrumentos locales de participación ambiental, y esto está generando serias dudas en los territorios y cada vez más conflictos ambientales.

¿Siendo así, quien no quiere una consulta popular para proteger su territorio?

Original article in La Silla Vacía 

By: Juana Marina Hofman Quintero

It is not a matter of whether the right to participation should be restricted or not, nor to absurdly think that communities will be able to decide whether or not they want public lighting. The central discussion here is to know why the dynamic of the popular consultations boom is emerging in the territories.

Popular consultations have given a lot to talk about. On the one hand, they have emerged in the middle of a tireless desire within territories to hold back the extractive projects, and speak out their opinion about these. On the other, they have caused a deep fear in the mining sector, who, alluding to legal security, seek arguments to restrict the right to participation.

In Colombia we currently have nine popular consultations that celebrated, seven suspended by lack of budget, nine sued for tutelages, two awaiting the decision of The State Council, one filled, and many more in process.

Now, the question is not how we restrict the right to participation, which is a fundamental right that can not be restricted, nor the absurdity of thinking that communities will decide whether or not they want public lighting. The center of the discussion is to know why these dynamic is showing up, and this is what this article focuses on.

To understand the phenomenon, it is necessary to study several concepts that precede the conjuncture. Concepts that directly affect territorial planning and the conservation of natural resources.

That is why in this article I will refer to the environmental planning of the territory as a foundational element of the territorial legislation. Since this planning has had many failures in our territories, it has been replaced by the urgency of the extractive activities, what has caused a desire for protection of ecosystems from the communities and local territorial entities.

There are numerous environmental planning and natural resource management definitions within literature. As the  District Secretariat of the Environment of Bogotá points out, environmental planning is a field of study that has been concerned about the collective administration of the natural resources of a specific society since 1970. That is, a participative administration, a word that today seems to generate more fears than certainties.

So, the goal of environmental planning is then to integrate the planning of the public sector with the environmental problems, by providing a framework that facilitates decision making, in order to guarantee sustainable development. Therefore, when we talk about environmental planning we refer to the process of facilitating the decision making, to carry out the development of the territory, considering environmental, social, political, economic and governance factors. Thus, providing a holistic framework to achieve sustainable results, contrary to how we have understood it so far.

Other authors, such as Negrete and Bocco, authors of the Global South, also argue that ecological planning (which is another way of refering to Environmental Planning), is an environmental policy instrument designed to characterize, diagnose and propose different alternatives for land use and natural resources management, according to the inhabitants of the territory. They consider the Environmental Planning as an instrument of regional development that has its pillar in processes of civil society participation.

Now, in Colombia, points 12 and 14 of Article 1º of Law 99 of 1993, establish that the environmental management of the country, as mentioned in the Political Constitution, will be decentralized, democratic and participatory. Likewise, it establishes that the environmental institutions of the State will be structured based on integral management criteria for the environment and its interrelation with the economic, social and physical planning processes.

On the other hand, to understand the concept of environmental planning of the territory, it is necessary to cover the determinants of the hierarchy of the territorial order contained in article 10 of Law 388 of 1997. It mentions that those rules that aim for conservation, protection of the environment, prevention of threats, and natural risks; those which aim for the conservation of cultural heritage; those that deal with the location of basic infrastructures and Metropolitan issues, will be treated as determinants of superior hierarchy that will predetermine the phases of enlistment, diagnosis, formulation, adoption and implementation of the local and regional planning instruments This is how the Municipalities must obey to these determinants when reviewing, modifying or updating their TOPs (Territorial Ordering Plans).

That means, those provisions considered as determinants must be respected by the instruments and subsequent regulations given in the territory.

Based on the above, it is understood that these regulations that aim for the conservation and protection of the environment and the prevention of threats and natural risks, are regulations that determine the TOPs. This is why, when we refer to environmental determinants, we refer to higher hierarchical norms that must be taken into account by the Municipalities and Districts, prior to and during the preparation and adoption of the TOPs. The legal planning instruments and policies must be harmonized with these determinants.

Now, the reality diverges from the explained. Environmental planning in the Colombian territories has been applied as a subcategory in the mining planning process through environmental license and with a blatant absence of participation in the Environmental Impact Study and the mining titles. There are no previous steps or instruments to protect, nor to identify the ecological characteristics in the ecosystem, until the company requests an environmental license and incorporates the possible damages and environmental mitigation strategies.

In some strategic and fragile areas, such as national or regional parks, there are special instruments that allow the protection of these ecosystems. But even in these territories, the implementation of water management plans or other strategies contained in national legislation are not implemented correctly.

As for mega mining, despite the existence of a constitutional, legal and regulatory framework related to the planning and environmental management of natural resources, there is a gap in its implementation, which allows mining titles and tools of administrative management such as mining licenses and environmental permits, to determine the ordering the territory. For this reason, the eruption of popular consultations is then understood as a obvious consequence of the lack of participation in extractive projects, which have reconfigured and planned the territories for more than two decades.

In theory, the Environmental Planning is a concept that precedes the planning of land use and therefore the determination of the economic activities that may or may not be developed in a specific region. But in Colombia, the reality is that the vocation of the land does is not coherent with the planning or environmental guidelines. On the contrary, they obey sectoral interests and national policies that do not take into account local interests, needs and customs.

It is important to emphasize the differences that exist between the mechanisms of environmental planning and territorial planning, on the one hand, and the granting of environmental licenses and mining titles, on the other. In the first, participation is mandatory in many of its stages, since it is based on local autonomy and the principle of relationship in order to be valid. While in the licensing stage for mining, participation is purely consultative and not determinant.

 

The Problem

Environmental Planning in Colombia is a conflictive concept between the extractivist model that the Colombian Government wants to implement, and the duty of environmental protection. In national laws and regulations, sustainable development and the defense of natural ecosystems are basic principles for Colombia, but the proliferation of mining rights, and with them of mining activities, struggles with those principles.

The lack of implementation of environmental planning in territories where mining projects are developed in Colombia has led to the proliferation of mining rights and environmental licenses, as mentioned. These instruments allow the development of mining activities in fragile ecosystems, causing permanent environmental and social damage to address the Government’s extractive economic model, and without incorporating participation as a determining element. The environmental license must be an instrument of environmental protection, not the carte blanche for territorial planning that it is today.

In conclusion, the environmental planning in the mining territories in Colombia works in a centralized manner, without a real and effective participation, to attend mining rights and environmental licensing instead of environmental policies; with insufficient technical information and without local policies or instruments for environmental participation. And this is generating serious doubts in the territories and more and more environmental conflicts.

In this context, who would not want to hold a popular consultation to protect their territory?

 

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